Основные отличия бюджетного и автономного учреждения касаются финансирования их деятельности, прав на принадлежащее им (на праве оперативного управления) имущество и ответственности по своим обязательствам. Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Права на распоряжение имуществом

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. формально (буквально) ГК РФ запрещает бюджетным учреждениям распоряжение имуществом без согласия собственника. Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное на них имущество.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться:

недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.

Остальным имуществом оно вправе распоряжаться самостоятельно (за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника всегда требуется согласие учредителя).

Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за ним или приобретенное за счет средств, выделенных ему на это учредителем, а также имеющееся особо ценное движимое имущество.

И у бюджетного, и у автономного учреждения может быть также имущество, переданное ему по договорам дарения (пожертвования) и по завещанию, получение которого, очевидно, в принципе не требует какой-либо разрешенной деятельности. (например, при расходовании грантов деятельность АУ может выходить за пределы разрешенных учреждению направляний расходов)

Финансирование

Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью, но финансирует их посредством субсидий и субвенций.

В распоряжении доходами от приносящей доход деятельности автономное учреждение существенным образом отличается от бюджетного.

БК РФ не предусматривает за бюджетным учреждением самостоятельного права распоряжения полученными доходами. Статья 41 БК РФ в новой редакции предусматривает, что доходы от использования имущества, оказания платных услуг, безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 БК РФ исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета.

В соответствии со ст. 42 БК РФ, из учета в доходах бюджетов также исключаются:

средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений;

средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, под залог;

другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.

В соответствии со ст. 43 того же кодекса, средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, исключаются из перечня средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.

Следовательно, на автономные учреждения не распространяются требования бюджетного законодательства: о порядке расходования средств, находящихся в самостоятельном распоряжении; необходимости расходовать их строго по статьям бюджетной сметы; сложной и длительной процедуре выделения средств по сметному финансированию; расходовании средств путем размещения государственного или муниципального заказа уполномоченным органом (организации аукциона, конкурса, проведения котировок цен) и т. п. Казначейство уже не контролирует распоряжение данными средствами. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием любых денежных средств, однако внебюджетные доходы могут использоваться свободно.

Бюджетное учреждение имеет лицевые счета в казначействе и не вправе открывать иных счетов. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Помимо этого, автономное учреждение может получать кредиты (займы).

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, т. е. кредиторы смогут обратить взыскание на больший объем активов учреждения. При этом потеря определенных видов имущества по долгам может сказаться на возможности существования учреждения: например, невозможна деятельность школы без помещений, учебного оборудования, мебели. Поэтому законодатель оградил автономные учреждения от подобных ситуаций, оговорив, что по его долгам взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных ему на это учредителем. Для безопасности учреждения в этом аспекте важно, какое именно имущество будет отнесено к категории особо ценного движимого имущества.

Бюджетное учреждение не вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Автономное учреждение имеет на это право с согласия своего учредителя. Таким образом, в отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение может создавать юридические лица для более эффективного осуществления деятельности в сфере образования.

У автономного и бюджетного учреждений имеются некоторые различия в решении налоговых вопросов. Не все нормы налогового законодательства идентично трактуют бюджетные и автономные учреждения. В частности, автономные учреждения будут иметь возможность уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь при условии среднего размера выручки в предыдущих четырех кварталах не более 3 млн руб., для бюджетных учреждений такая возможность предоставлена вне зависимости от размеров дохода (п. 3 ст. 286 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ)). На автономные учреждения не распространяется ограничение для перехода на упрощенную систему налогообложения, установленное для бюджетных учреждений (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ).

Иные налоговые льготы, а также льготы сотрудникам ОУ устанавливаются именно как льгота для "образовательного учреждения" или для работника "образовательного учреждения", независимо от того автономное оно или бюджетное.

Имеются и существенные отличия. Например, льготные тарифы на оплату коммунальных услуг устанавливаются только для бюджетных учреждений, следовательно, со сменой типа ОУ на автономное учреждение тариф станет уже полным. В принципе, подобные расходы должен оплачивать учредитель, однако в соответствии с предлагаемыми методиками расчета субсидий расчет финансирования осуществляется с учетом предыдущего уровня расходов, т. е. льготных тарифов.

В автономном учреждении создается дополнительный орган управления, фактически контролирующий деятельность руководителя ОУ, который и будет осуществлять контроль за такого рода сделками. Таким образом, руководитель автономного учреждения уже не вправе самостоятельно заключать все сделки от имени учреждения. В случае крупной сделки или сделки с заинтересованностью, должен соблюдаться установленный порядок. Для бюджетного учреждения таких правил и ограничений не установлено.

Бюджетные учреждения не обязаны (в соответствии с федеральным законодательством) публиковать отчеты о своей деятельности.

Автономное же учреждение обязано в соответствии с законом ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных его учредителем средствах массовой информации, а также - обеспечить открытость и доступность определенного перечня документов.

Кроме того, автономное учреждение должно ежегодно проводить обязательный аудит, что может серьезно увеличить временные и организационные затраты на улучшение качества бухгалтерского учета. К сожалению, в настоящий момент во многих учреждениях он ведется с погрешностями и неточностями или же централизованной бухгалтерией.

Фактически статус автономного учреждения удобен тем ОУ, которые активно привлекают средства из внебюджетных источников, причем чем больше таких денежных средств у учреждения, чем активнее оно ведет приносящую доход деятельность, тем сильнее его стесняют ограничения, существующие для бюджетных учреждений. А ОУ, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. В этом смысле тип учреждения играет ключевую роль для ведения учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, привлечения ресурсов.

Риски перехода бюджетного учреждения в автономное

В Федеральном законе “Об автономных учреждениях” отдельно оговорено, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. БК РФ также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно. Кроме того, установлен "переходный период" в три года, в течение которых финансирование автономного учреждения не может быть уменьшено. Если объем финансирования оказывается ниже, учреждение должно получать отдельную, так называемую "выравнивающую" субсидию.

Риск потери дополнительных льгот, преимуществ учреждением и работниками.

Те льготы, которые установлены как льгота для "образовательного учреждения" или для работника "образовательного учреждения", сохранятся за автономным учреждением и его работниками в полной мере. Для этого не требуется принятие никаких дополнительных норм, изменения законодательства и т. п. Право же на те льготы, которые установлены именно для бюджетных учреждений (к примеру, льготные тарифы на оплату коммунальных услуг), со сменой типа на автономное учреждение будет учреждением утеряно, если только не будут внесены соответствующие изменения в законодательство о льготах и формулировка не будет скорректирована.

Однако следует отметить, что большинство льгот сформулированы как льготы любому ОУ, а не только бюджетному учреждению, и в этом смысле автоматически распространяются на автономные учреждения.

Галина Дмитриевна Отнюкова, кандидат юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права МГЮА.

Вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ об АУ). Этот Закон затрагивает интересы огромного числа работников сфер образования, науки, культуры, всех, кто трудится, получая заработную плату за счет средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов. Понятно беспокойство этих людей за судьбы свои и своих организаций, которое высказывалось при обсуждении законопроекта о создании автономных учреждений. К чести наших законодателей следует отметить, что большинство высказанных в процессе этих обсуждений замечаний и рекомендаций учтено при окончательной работе над законопроектом.

Рассмотрим некоторые вопросы, касающиеся правового статуса и деятельности автономных учреждений.

Что такое автономное учреждение?

В проекте Закона, принятом в первом чтении, отсутствовало понятие автономного учреждения. В ст. 2 законопроекта содержалась лишь общая характеристика автономного учреждения как юридического лица.

Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона).

Из буквального смысла этого определения вроде бы следует, что речь идет только об органах государственной и муниципальной власти, реализующих функции управления в соответствующих сферах и действующих в качестве юридических лиц - автономных учреждений. Однако это не так. Из анализа ФЗ об АУ далее следует, что автономные учреждения - это не органы власти, а подведомственные им организации культуры, образования, науки, здравоохранения и др., которые осуществляют образовательную деятельность, лечат людей, обеспечивают доступ граждан к культурным ценностям. И задачей Закона является определение правового статуса автономных учреждений, основ управления ими, отношений с их учредителями, с участниками гражданского оборота.

Отметим, что предмет деятельности автономных учреждений и учреждений, не обладающих статусом автономных (ими являются бюджетные организации), может совпадать - это сфера оказания социально значимых услуг гражданам, реализующим свои конституционные права, в том числе на бесплатное общее, среднее профессиональное, высшее (в последнем случае - на конкурсной основе) образование в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ).

Бюджетный кодекс РФ, ГК <1> различают бюджетные и автономные государственные или муниципальные учреждения.

<1> В связи с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях" в Бюджетный, Гражданский кодексы и ряд других законов внесены изменения // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Говоря о соотношении бюджетных и автономных учреждений, отметим, что круг бюджетных организаций шире: не всякое бюджетное учреждение может быть преобразовано в автономное. В автономное преобразуются учреждения, которые наряду с услугами, осуществление которых финансируется из бюджета (в сфере науки, здравоохранения, образования и др.), способны оказывать те же услуги населению, но за плату на основе гражданско-правовых договоров об оказании услуг. Например , органы государственной и муниципальной исполнительной власти, создаваемые для осуществления управленческих функций, являются одновременно юридическими лицами - бюджетными учреждениями, преобразование которых в автономные учреждения противоречило бы их назначению - выступать в качестве органов власти, регулирующих и контролирующих деятельность подведомственных учреждений. И, напротив, учреждения культуры, искусства, образования и др., непосредственно оказывающие услуги гражданам, и сейчас в установленном порядке, под жестким контролем государства за расходованием средств, предоставляют эти услуги за плату. Преобразование в автономные учреждения многими из них рассматривается как благо: автономный режим деятельности позволяет выйти из-под прессинга государства, зарабатывать и расходовать средства самостоятельно, а не по утвержденной органом власти смете.

В силу ст. 161 БК РФ организации, наделенные государственным и муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, признаются бюджетными организациями.

Бюджетный кодекс определяет бюджетные учреждения как организации, созданные для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ч. 1 ст. 161 БК).

С позиций БК РФ все государственные учреждения (как бюджетные, так и автономные) и даже предприятия осуществляют деятельность по предоставлению государственных или муниципальных услуг на основе установленных им заданий по предоставлению услуг (ст. 176). В подзаконных актах мы встречаемся с термином "государственные услуги" применительно к деятельности органов власти. Например , в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> установлено, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствующей сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг (п. 5 Указа).

В связи с этим необходимо различать: 1) государственные услуги органов власти и 2) услуги подведомственных им учреждений, которые по терминологии БК также являются государственными. Первые оказываются от имени государства, и за их осуществление взимаются в бюджет пошлина, сбор, иные платежи, поступающие, как правило, в бюджет (например, пошлина за услуги Федеральной регистрационной службы).

Государственные и муниципальные учреждения оказывают услуги от своего имени. При этом выделим услуги в рамках установленного для них государством задания, например задания (контрольных цифр) по набору студентов на бесплатное обучение. Указанные услуги предоставляются гражданам частично за плату (например, при посещении ими музеев) или бесплатно (бесплатное образование). Оказание таких услуг на основе заданий финансируется из соответствующего бюджета. Сверх этих заданий услуги могут предоставляться на платной основе. Средства в виде платы за услуги от граждан поступают в распоряжение учреждений и используются с лицевых счетов бюджетных учреждений и расчетных счетов автономных.

Бюджетное и автономное учреждение различаются, прежде всего, по способу финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем.

Деятельность бюджетных учреждений, связанная с выполнением заданий учредителя, финансируется по смете. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов (п. 6 ст. 161 БК РФ). Смета утверждается не самим учреждением, а органом государственной или муниципальной власти, выступающим распорядителем бюджетных средств. Расходование средств строго по смете, конечно, сковывает инициативу организации. Орган власти - распорядитель бюджетных средств утверждает смету на основе установленного им задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (п. 4 ст. 159 БК РФ).

Автономному учреждению смета не утверждается. Средства для осуществления деятельности автономного учреждения по выполнению задания государства выделяются в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 ФЗ об АУ), т.е. бюджетные средства общей суммой без распределения по статьям затрат. Это, безусловно, свидетельствует о большей степени самостоятельности в планировании и использовании бюджетных средств автономных учреждений по сравнению с бюджетными.

Порядок определения заданий по предоставлению государственных услуг для бюджетных и автономных учреждений, планирования объемов финансирования из средств бюджетов для этих целей в общем виде урегулирован Бюджетным кодексом РФ (ст. ст. 159 - 161, 176 - 178), а для бюджетных учреждений также другими законами (например, Законом РФ "Об образовании") и подзаконными актами.

Автономные учреждения - новый институт. Поэтому условия и порядок формирования заданий учредителя и порядок его финансового обеспечения будут определены дополнительно подзаконными актами: в отношении федеральных автономных учреждений - Правительством РФ. Закон об АУ на этот счет говорит лишь о факторах, которые необходимо учитывать при планировании объемов финансового обеспечения выполнения заданий государства, установленных автономному учреждению (такие как затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем, или созданным, или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов на имущество, включая земельные участки; расходы на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (ч. 3 ст. 4 Закона об АУ)).

На основе изложенного можно предложить следующее понятие: автономное учреждение - это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из бюджета, а также осуществляющая деятельность по оказанию платных услуг на основе гражданско-правовых договоров, доходы от которой поступают в ее самостоятельное распоряжение и не учитываются в качестве доходов соответствующих бюджетов.

Автономные и другие учреждения

Итак, государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными и автономными. Помимо государственных и муниципальных могут существовать также частные учреждения. Возможность возникновения частных учреждений до внесения в ГК (ст. 120) и ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" изменений прямо не предусматривалась, хотя и не утверждалось, что учреждения могут быть исключительно государственными или муниципальными.

Частное учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное - соответственно РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Все эти учреждения относятся к одной организационно-правовой форме юридического лица, составляя разновидности учреждений в рамках этой правовой формы.

Можно выделить общие признаки, которые позволяют законодателю регулировать их статус и деятельность в рамках одной организационно-правовой формы:

1. Создаются одним учредителем - собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.
2. Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право - право оперативного управления.

Обладая указанным правом, учреждения владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением (п. 1 ст. 296 ГК). Собственником имущества государственного или муниципального учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование (в зависимости от того, кто из них создал учреждение).

1. Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (если они имеют право заниматься таковой), поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).
2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества (такое же право есть у собственника в отношении казенных предприятий).

Изъятие имущества учреждения, приобретенного им за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не допускается. Автономное учреждение не является разновидностью автономной некоммерческой организации в смысле ст. 10 Закона о некоммерческих организациях. Автономная некоммерческая организация является собственником своего имущества и создается по решению граждан и (или) юридических лиц. А автономное учреждение даже на свои доходы не приобретает право собственности, имущество принадлежит ему на праве оперативного управления, а создается автономное учреждение по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления.

От частного учреждения автономное отличается, прежде всего, по форме собственности, на базе которой функционирует, - имущество частного учреждения является объектом права частной собственности учредителя (гражданина или юридического лица), а имущество автономного, равно как и бюджетного, - принадлежит на праве собственности государству или муниципальному образованию, в зависимости от того, кто из них является учредителем.

Совпадает ли правоспособность автономного и бюджетного учреждения?

Отметим, что правоспособность любой некоммерческой организации является специальной. Они создаются для реализации строго определенных целей и задач. Автономное учреждение - некоммерческая организация, поэтому совершаемые сделки с имуществом должны соответствовать целям ее деятельности.

Любое учреждение имеет имущество, закрепленное за ним собственником или приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником. Это, прежде всего, здания, оборудование, приборы, книжный фонд, оргтехника и пр. Так вот, бюджетное учреждение вообще не вправе отчуждать такое имущество, например, продать коммерческой организации, даже с согласия собственника, или иным способом распоряжаться им (п. 1 ст. 298 ГК). Отметим, что в целях финансовой поддержки отдельных бюджетных организаций специальным законодательством им было разрешено с согласия собственника сдавать имущество (в частности, помещения) в аренду. Доходы, полученные от сдачи имущества - объектов федеральной собственности в аренду организациями культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивными, образовательными учреждениями, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов учреждений. Эти средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, направляются на их содержание сверх сумм расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности бюджетных учреждений (ст. 33 ФЗ от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <3>).

Правоспособность автономного учреждения шире.

В составе имущества, закрепленного за автономным учреждением, выделяются: 1) объекты недвижимости; 2) особо ценное движимое имущество (виды такого имущества определяются в порядке, установленном Правительством РФ).

Автономное учреждение в силу ст. 298 ГК, ст. 3 Закона об АУ вправе с согласия собственника распоряжаться этим имуществом (напомним, что ГК запрещает бюджетному учреждению совершение таких сделок в принципе). При этом средства, полученные от продажи, аренды закрепленного за автономным учреждением имущества на праве оперативного управления, в доходах бюджетов не учитываются (ст. ст. 42, 43 БК РФ), поступают и используются с расчетных счетов в кредитных организациях (а не с лицевых счетов территориальных подразделений Федерального казначейства, как это установлено для доходов от аренды бюджетных учреждений). Если автономное учреждение имущество в аренду не сдает, оно получает средства из бюджета на содержание этого имущества в виде субсидий, субвенций. При сдаче имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4 Закона об АУ).

Сделки, совершенные автономным учреждением без согласия учредителя (в тех случаях, когда этого требует закон), являются недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК.

Обратим внимание, что отчуждение, например, здания в частную собственность не исключается, но только с согласия собственника. Такая сделка является по сути приватизацией, но таким ее видом, на которую ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не распространяется (ст. 3 Закона о приватизации). Получается, что приватизация имущества учреждений в плановом порядке - на основе программы (прогнозного плана) приватизации (как это предусмотрено Законом о приватизации) не производится, но в принципе это возможно даже в отношении зданий - их самого ценного имущества - с согласия собственника. Предварительно такой вопрос рассматривается по предложению руководителя автономного учреждения наблюдательным советом учреждения, который дает (или нет) по нему рекомендацию. Отрицательная рекомендация не является препятствием для отчуждения имущества руководителем с согласия собственника. В целях охраны интересов государства, трудового коллектива учреждения следовало бы вопрос об отчуждении объектов недвижимости (с согласия собственника) отнести к компетенции коллегиальных органов управления учреждения - применительно к вузам, к компетенции Ученого совета и наблюдательного совета. Такой жизненно важный вопрос для трудового коллектива нельзя решать единолично, пусть и с согласия собственника.

Движимым имуществом, не относящимся к особо ценному, а также всем остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно.

Остальное имущество - это закрепленное за ним собственником имущество (кроме указанных выше двух видов объектов), а также доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, и объекты, приобретенные за счет этих доходов. Этим имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно, не испрашивая согласия собственника. Исключение составляет распоряжение путем вклада в имущество других юридических лиц в качестве их учредителя, участника. Указанные действия допускаются только с согласия учредителя (п. 6 ст. 3 Закона об АУ). Если в отношении имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, его руководитель намерен совершить крупную сделку, он должен получить одобрение этой сделки у наблюдательного совета. Акт одобрения принимается в форме решения, которое является для руководителя обязательным. Крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, распоряжением имуществом, если цена сделки либо стоимость отчуждаемого или приобретаемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов АУ. Уставом учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. Совершенная без одобрения наблюдательного совета крупная сделка является оспоримой - она может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя (ст. 15 ФЗ об АУ). Однако суд признает ее недействительной только в случае, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом. Такие же последствия наступают при совершении так называемых сделок с заинтересованностью (если, например, контрагентом учреждения является сам его руководитель, его заместитель, член наблюдательного совета или их близкие родственники, перечисленные в п. 3 ст. 16 ФЗ об АУ) без предварительного одобрения сделки наблюдательным советом.

При этом надо иметь в виду, что любая сделка, если она противоречит специальной правоспособности автономного учреждения, является ничтожной (ст. 168 ГК).

Доходы учреждения

Подчеркнем, что доходы автономного учреждения от платных услуг и от разрешенного использования государственного и муниципального имущества не планируются собственником как источник доходов соответствующего бюджета. В отношении этих доходов автономное учреждение не является участником бюджетного процесса в качестве получателя бюджетных средств. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права требовать от автономного учреждения: представления бюджетной заявки для планирования доходов и расходов за счет доходов учреждения (таковая представляется только в целях выделения бюджетных средств для выполнения установленного задания); зачисления средств доходов на единый счет бюджета; расходования средств с лицевого счета, открытого в территориальном органе Федерального казначейства. С лицевого счета используются только средства, полученные из бюджета для выполнения государственного задания. Отметим, что при этом собственником средств - доходов, а также имущества, приобретенного на эти средства, является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

Именно в таком смысле о соотношении права собственности (гражданского права) и публичного (бюджетного) права говорит п. 9 ст. 2 Закона об АУ: "Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества".

Денежные средства, заработанные автономным учреждением в результате предпринимательской и другой приносящей доходы деятельности, а также от использования имущества расходуются им с расчетных счетов, открытых в кредитных организациях. Выбор кредитных организаций осуществляется по согласованию с наблюдательным советом - коллегиальным органом управления автономным учреждением, создаваемым в порядке, предусмотренном ФЗ об АУ. По итогам рассмотрения наблюдательным советом предложения руководителя АУ по данному вопросу совет дает заключение. На основе этого заключения руководитель учреждения принимает решение (п. 3 ст. 11 ФЗ об АУ). Однако, как следует из анализа ст. 11 ФЗ об АУ, заключение наблюдательного совета, в отличие от таких его актов, как решения, не является обязательным для руководителя учреждения. Не предусматривает Закон и последствий неучета мнения наблюдательного совета, выраженного в заключении.

При необходимости автономное учреждение имеет право получать кредиты и займы. Если при этом сделка займа, кредита является крупной, необходимо получить одобрение наблюдательного совета. Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты, займы (п. 8 ст. 161 БК РФ). Даже унитарные предприятия совершают заимствования по согласованию с собственником его имущества объема и направлений использования привлекаемых средств (ст. 24 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Общим условием законности заимствования АУ является соответствие цели сделки специальной правоспособности АУ.

Право автономного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность

Основной интерес действующих бюджетных организаций в преобразовании их в автономные учреждения заключается в возможности оказывать услуги, относящиеся к их основной уставной деятельности (научной, образовательной и пр.), за плату и использовать полученные средства на развитие основной деятельности, в том числе на достойную заработную плату сотрудников. При этом учреждение совершенно самостоятельно в определении направлений использования доходов (соответствующих уставным целям), соотношений распределения использования средств на стимулирование труда работников, совершенствование процесса оказания услуг и выполнения работ, приобретение оборудования, например лабораторного, ремонт помещений и пр. При этом традиционный для бюджетных организаций контроль за использованием средств со стороны органов финансового контроля, например вышестоящего государственного органа - распорядителя бюджетных средств, в отношении автономных учреждений осуществляется только в отношении бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного задания. Как мы отмечали выше, доходы, полученные автономным учреждением от оказания платных услуг, бюджетными средствами не являются. В результате преобразований выиграют прежде всего учреждения с квалифицированным кадровым составом, прочной материальной базой, грамотной кадровой политикой, востребованностью услуг, честным руководителем, болеющим за дело процветания учреждения. И, напротив, трудовому коллективу и организации в целом не повезет, если победят корысть и несправедливость в распределении заработанных коллективом средств.

Уставная деятельность некоммерческой организации в виде оказания услуг за плату не является предпринимательской деятельностью: организация не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Члены трудового коллектива - работники, а не участники организации, а расходы на заработную плату - затраты, которые входят в себестоимость оказываемых услуг.

Правовые формы оказания платных услуг

Основной правовой формой, используемой во взаимоотношениях автономного учреждения и потребителя его услуг, является договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК). Например , в этой статье прямо упоминаются медицинские, образовательные услуги. Любые услуги, которым не посвящены отдельные главы ГК, охватываются регулированием нормами гл. 39 ГК. Найдут также применение договоры о выполнении работ (договор подряда).

В силу п. 6 ст. 4 ФЗ об АУ автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. В некоторые учреждения высшего профессионального образования можно поступить даже за плату только на конкурсной основе. Соответственно, порядок заключения договоров между вузом и студентом регулируется специальным законодательством об образовании. Сама договорная конструкция об оказании услуг каждому гражданину как клиенту, пациенту и на одинаковых условиях является публичным договором. Правда, в соответствии со ст. 426 ГК услуги на основе публичного договора оказывают только коммерческие организации. Полагаем, что потребности практики развития деятельности по оказанию услуг некоммерческими организациями могут потребовать и изменения ст. 426 ГК указанием на возможность реализации услуг по публичному договору также и некоммерческими организациями.

Кроме основной деятельности, собственно, для чего автономное учреждение и было создано, оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. 7 ст. 4 ФЗ об АУ). Если эти виды деятельности носят систематический характер и подпадают под перечень, предусмотренный ст. 24 Закона о некоммерческих организациях (например, отвечающее целям создания организации производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг), такая деятельность признана указанным Законом предпринимательской (ФЗ об АУ вообще не оперирует понятием "предпринимательская деятельность").

Как образуется автономное учреждение?

Автономное учреждение создается в качестве нового юридического лица или образуется путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Изменение типа бюджетного учреждения на автономное не допускается до утверждения порядка определения особо ценного движимого имущества (ст. 20 ФЗ об АУ).

Изменение типа учреждения не является реорганизацией (это специально подчеркивается в п. 14 ст. 5 ФЗ об АУ), преобразование здесь происходит в рамках одной организационно-правовой формы - учреждения. Новое юридическое лицо при этом не появляется. Соответственно, новое автономное учреждение регистрируется в установленном порядке в качестве юридического лица, а при изменении типа учреждения - вносятся изменения в его устав.

К сожалению, когда речь идет об изменении типа учреждения - бюджетного на автономное, ФЗ об АУ оперирует терминологией, применяемой обычно к реорганизации. Напомним, что юридические лица в соответствии с ГК образуются путем создания или реорганизации. Одним из видов реорганизации юридических лиц является преобразование, сущность которого заключается в прекращении одного и возникновении другого юридического лица с правопреемством. При этом изменяется организационно-правовая форма юридического лица (п. 5 ст. 58 ГК). Способ образования (создание или реорганизация) указывается, наряду с другой информацией о юридическом лице, в Едином государственном реестре юридических лиц. В ФЗ об АУ говорится о создании автономного учреждения путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (п. 1 ст. 5 ФЗ об АУ). В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона "решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни".

Между тем, коль скоро изменение типа учреждения сам законодатель не признает реорганизацией, правильнее было бы говорить о преобразовании бюджетного учреждения в автономное в рамках одной организационно-правовой формы. Соответственно надо различать преобразование как вид реорганизации с изменением организационно-правовой формы юридического лица (например, о таком преобразовании унитарного предприятия в государственное или муниципальное учреждение говорит ст. 34 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) и преобразование без изменения организационно-правовой формы. Например , преобразование казенного предприятия в предприятие с правом хозяйственного ведения рассматривается указанным Законом как изменение вида предприятия, не являющееся реорганизацией (п. 4 ст. 29 Закона). Аналогичным образом не относится к реорганизации преобразование закрытого акционерного общества в открытое и наоборот (ст. 68, п. 2 ст. 97 ГК).

Имеются и другие некорректные формулировки ФЗ. Так, п. 9 ст. 5 определяет содержание решения о создании автономного учреждения путем изменения его типа:

в нем указываются сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения. Учредитель создает организацию, а при преобразовании в рамках одной организационно-правовой формы этого не происходит. Бюджетное учреждение уже существует. Решается вопрос лишь об изменении его типа. Поэтому правильнее было бы говорить о содержании решения о преобразовании учреждения и о том органе власти, в компетенцию которого входит это решение (а не об учредителе);

указываются сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимости и особо ценного движимого имущества. Имущество закрепляют за вновь создаваемым юридическим лицом. В случае изменения типа учреждения имущество не закрепляется, а сохраняется за учреждением.

При обсуждении проекта Закона многие высказывали опасение, что не все имеющееся у бюджетного учреждения имущество будет сохранено за ним, когда будет изменен его тип на автономное учреждение.

В Законе этот вопрос решен следующим образом. Не допускается изъятия или уменьшения имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (п. 11 ст. 5 ФЗ об АУ).

Что касается заработанных в результате осуществления приносящей доходы деятельности средств и приобретенного за счет этих средств имущества, они находятся в самостоятельном распоряжении бюджетного учреждения (п. 2 ст. 298 ГК) и, соответственно, продолжают оставаться в их распоряжении при изменении типа учреждения.

Имеет ли юридическое значение отнесение преобразования бюджетного учреждения к изменению типа организации, не относящегося к реорганизации?

При реорганизации создается новое юридическое лицо. Для трудовых отношений это означает переоформление трудовых договоров работников с новым работодателем. При отказе работника от продолжения работы трудовой договор с ним расторгается (п. 6 ч. 1 ст. 77 ТК РФ). Изменение типа учреждения повлечет лишь изменение записи в трудовой книжке работника указанием на изменение типа учреждения.

Как нами уже указывалось, не надо регистрировать в налоговых органах новую организацию. Вносятся лишь изменения в учредительные документы.

При реорганизации в форме преобразования лицензия на вид лицензируемой деятельности переоформляется (ст. 11 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). При изменении типа учреждения переоформления лицензии не требуется: автономное учреждение продолжает свою деятельность на основе ранее выданной лицензии. Сохраняют юридическую силу и другие разрешительные документы, ранее выданные бюджетному учреждению до окончания срока их действия, в частности имеющее особое значение для образовательных учреждений свидетельство о государственной аккредитации учреждения (п. 12 ст. 5 Закона об АУ).

Надо отметить, что, хотя изменение типа учреждения и не является реорганизацией, все же применяются некоторые правила о реорганизации: Закон говорит о применении п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК об обязанности учредителя письменно извещать кредиторов о принятом решении о преобразовании. Кредиторы имеют право прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которым является преобразуемое юридическое лицо, и возмещения убытков.

Ограничения в отношении преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

Закон предусматривает следующие ограничения на преобразование учреждений в автономные.

Бюджетное учреждение не преобразуется в автономное учреждение без его на то согласия. Решение органа власти (в отношении федеральных учреждений это компетенция Правительства РФ) принимается по инициативе или с согласия самого учреждения. Акт согласия - одобрения изменения типа учреждения принимается его высшим коллегиальным органом управления (при наличии такового). В вузах, например, таким высшим органом управления является Ученый совет. Представляется, что в учреждениях, где нет коллегиального органа управления, при решении вопроса о преобразовании учреждения в автономное следовало бы учитывать мнение трудового коллектива.

Преобразование не должно повлечь нарушение конституционных прав граждан (права на бесплатное образование, права на участие в культурной жизни и др.). В этих целях органами власти разрабатывается обоснование по каждому учреждению (с согласия или по инициативе бюджетного учреждения), в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий создания автономного учреждения, доступности учреждения для населения и качества выполняемых работ, оказываемых им услуг.

Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается (п. 3 ст. 20 Закона). Но они могут создаваться как юридические лица.

Кроме этого, Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения; не только Правительством РФ, но также органом государственной власти или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Полагаем, что такие важные вопросы, затрагивающие существенные интересы учреждений и их работников, как условия и критерии их преобразования в автономные учреждения, должны устанавливаться непосредственно в Законе. Что касается перечня учреждений, не подлежащих преобразованию, в Законе также должны быть предусмотрены критерии, исключающие их преобразование.

Наверное, не все учреждения захотят или смогут стать автономными. Ведь в принципе они вправе, если это предусмотрено в уставе, получать доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, которые поступают в их самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).

К сожалению, эту норму ГК Бюджетный кодекс просто "задавил". А ведь и руководителям, и членам трудовых коллективов многих учреждений лучше, чем эта норма, и желать нечего. Почему новому типу учреждения будет разрешено иметь счета в любых кредитных учреждениях, а действующим сегодня бюджетным учреждениям использовать заработанные средства можно только с лицевых счетов органов Федерального казначейства? Не проще ли вместо преобразования учреждений в автономные дать им возможность в полной мере использовать ст. 298 ГК о самостоятельном распоряжении заработанными ими доходами? Кстати, традиционная форма государственных и муниципальных учреждений остается одним из надежных форпостов в обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности от несправедливой приватизации. Ведь ценным государственным имуществом, в частности зданиями, бюджетное учреждение не вправе распоряжаться даже с согласия собственника.

Ответственность автономного учреждения

Изменение типа учреждения принципиально меняет характер его ответственности по обязательствам.

Напомним, что бюджетное учреждение (равно как и частные) отвечает перед кредиторами только денежными средствами. При недостаточности таковых субсидиарную ответственность перед кредиторами несет собственник имущества учреждения. Соответственно учреждения не подлежат банкротству.

Автономное учреждение отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, за исключением закрепленного за ним недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также имущества, приобретенного учреждением за счет выделенных ему собственником средств. РФ, субъект РФ, муниципальное образование как собственники имущества автономного учреждения ответственности по его обязательствам не несут (п. 2 ст. 120 ГК, п. 5 ст. 2 Закона об АУ).

Но тогда возникает вопрос о возможности банкротства автономного учреждения, что, наверное, будет следующим шагом законодателя. Но банкротство связано с ликвидацией учреждения как юридического лица, массовыми увольнениями работников, занятых в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения. Остается только надеяться на то, что законодательство о банкротстве не будет изменено и учреждения все же не будут и впредь подлежать банкротству. В противном случае вряд ли найдутся желающие быть преобразованными в автономные учреждения.

В рамках проводимой реструктуризации бюджетного сектора вводится новый тип государственного (муниципального) учреждения - автономное учреждение.

Это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное либо частично платное для потребителя оказание услуг по заданию учредителя. Финансирование указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников. Автономное учреждение наделено правом оказывать платные услуги в рамках своей основной деятельности сверх объемов заданий учредителя.

Определен порядок создания автономного учреждения и управления им. Преобразование существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные осуществляется только с согласия учреждения. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным (муниципальным) учреждением.

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией.

Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

В целях осуществления общественного контроля за деятельностью автономного учреждения создается наблюдательный совет автономного учреждения, куда входят представители учредителя, иных государственных (муниципальных) органов власти, общественности, трудового коллектива. Одной из функций наблюдательного совета является одобрение крупных сделок с имуществом автономного учреждения.

Федеральный закон вступает в силу по истечении шестидесяти дней после дня его официального опубликования.

Автономное образовательное учреждение, как организационно-правовая форма некоммерческой организации, в российском законодательстве появилось после принятия Федерального закона от 3 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». С учетом данного закона все образовательные учреждения в Российской Федерации делятся на три вида:

• частные (негосударственные и немуниципальные);
• государственные (федеральные или региональные);
• муниципальные.

Государственные и муниципальные образовательные учреждения, в свою очередь, могут быть двух типов: бюджетными; автономными.

Обращаем внимание, что негосударственные и немуниципальные образовательные учреждения (частные) не могут быть автономными.

Само название типа государственного (муниципального) учреждения – «автономное» – указывает на самостоятельную деятельность (бухгалтерскую, финансовохозяйственную). Автономия – (от греческого слова autonomia) – это самоуправление, право на самостоятельность. Речь идет не о полной независимости образовательного учреждения, поскольку автономное учреждение представляет собой тип уже существующей организационно-правовой формы юридических лиц – «учреждение» (пункт 1 статьи 120 Гражданского кодекса РФ ).

Представим в табличной форме различия правового статуса бюджетного и автономного образовательного учреждения.

Государственное (муниципальное) образовательное учреждение	Автономное образовательное учреждение
Является бюджетным учреждением. Финансируется из бюджета.	Не является бюджетным учреждением. Из бюджета финансируется только определенное учредителем задание.
Без согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным на праве оперативного управления. Самостоятельно распоряжается только имуществом, полученным из внебюджетных источников (доходы от внебюджетной деятельности учитываются на отдельном балансе).	Без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, в том числе приобретенным самостоятельно автономным учреждением, вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами в пределах доведенных бюджетных лимитов, а также полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.	Отвечает по своим обязательствам собственным имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником на праве оперативного управления или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника.
В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.	Финансовое обеспечение задания учредителя автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета.
Средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных учреждений, поступают в доход бюджета.	Средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, поступают в доход автономного учреждения.
Понятия «крупная сделка» и «сделка, в отношении которой имеется заинтересованность», не используются в деятельности бюджетного учреждения.	«Крупная сделка» и «сделка, в совершении которой имеется заинтересованность» совершается после предварительного одобрения Наблюдательного совета автономного учреждения.
Осуществляет образовательный процесс, т.е. реализует образовательные программы и (или) обеспечивает содержание и воспитание обучающихся, воспитанников без специального задания учредителя.	Реализует установленное учредителем задание в соответствии с предусмотренной уставом автономного учреждения основной деятельностью, образовательной программой.
Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие органы, предусмотренные уставом. Непосредственное управление образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию руководитель образовательного учреждения.	Органами автономного учреждения являются: - наблюдательный совет автономного учреждения, - руководитель автономного учреждения, - иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы.
Финансово-кредитное обслуживание осуществляют органы федерального казначейства (в части бюджетных и внебюджетных средств).	Финансово-кредитное обслуживание осуществляют федеральные органы казначейства (в части бюджетных средств) и кредитные организации, банки (в части внебюджетных средств).
Имеют для расчета лицевые счета, открытые в федеральных органах казначейства.	Лицевые счета открываются для обслуживания бюджетных средств. Вправе открывать счета в кредитных организациях для обслуживания внебюджетных средств.
Неизрасходованные в текущем финансовом году внебюджетные средства изымаются в бюджет и не учитываются в смете следующего года.	Неизрасходованные в текущем финансовом году внебюджетные средства не изымаются в бюджет, могут использоваться в следующем финансовом году.
Уплачивают только квартальные авансовые платежи по итогам отчетного периода вне зависимости от размеров дохода.	Вправе уплачивать квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь на общих основаниях (если размер выручки в предыдущих четырех кварталах не превышал в среднем трех миллионов рублей за каждый квартал).
Для бюджетных учреждений предусмотрена обязанность вести раздельный учет доходов и расходов, полученных и произведенных в рамках целевого финансирования, и других доходов (расходов). Предусмотрены особенности признания расходов по оплате коммунальных услуг, услуг связи, транспортных расходов по обслуживанию административно-управленческого персонала, иное в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.	Особенности ведения налогового учета, предусмотренные для бюджетных учреждений, на автономные учреждения не распространяются.
Государственные и негосударственные образовательные учреждения могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций.	Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.
Изменение типа на автономное учреждение возможно по инициативе или с согласия бюджетного учреждения (договоренность учредителя и учреждения).	Изменение типа на бюджетное учреждение возможно по решению учредителя автономного учреждения (в одностороннем порядке).
Бюджетное учреждение не вправе применять упрощенную систему налогообложения (подпункт 17 пункта 3 статьи 346.12 Налогового кодекса РФ).	Автономное учреждение, доход которого за девять месяцев текущего года не превысил 15 млн. рублей, имеет право перейти на упрощенную систему налогообложения, так как ограничения касаются исключительно бюджетных учреждений.

В следующих статьях мы познакомим читателя с финансово-хозяйственными вопросами и правовыми аспектами управления автономным образовательным учреждением .

Фёклин С. И.,
заместитель директора
Центра нормативного правового обеспечения образования
ФГОУ АПК и ППРО, эксперт-юрист
Федерального оператора реализации ПНПО,
старший преподаватель
кафедры прав человека
юридического факультета ГОУ ВПО МГПУ

Приказом Министерства экономического развития РФ от 20 июля 2007 г. № 261 утверждены Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения

В соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (п. 1 ст. 2) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение (АУ) – это государственная (муниципальная) некоммерческая организация, являющаяся учреждением. Когда раньше говорилось о государственном или муниципальном учреждении, всегда имелось в виду бюджетное учреждение (БУ). Сегодня это может быть как БУ, так и АУ.

Это положение отражено в ГК РФ следующим образом: «Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением» (п. 2 ст. 120).

Важно, что на АУ распространяются практически все виды льгот, предусмотренные различными законами для бюджетных учреждений. При этом АУ лишено почти всех ограничений, которые сегодня сопровождают деятельность бюджетного учреждения.

С принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» государственное или муниципальное учреждение может быть как бюджетным, так и автономным, так как это два типа одной организационно-правовой формы.

Обратите внимание!

В ряде региональных нормативно-правовых актов и целевых программ говорится только об одной форме: «бюджетное учреждение». Для распространения положений этих актов и программ на автономные учреждения в них необходимо внести изменения, а именно: указать, что нормативно-правовые акты распространяются не на «бюджетные учреждения», а на «государственные и муниципальные учреждения».

2. Чем отличаются автономные учреждения (АУ) от автономных некоммерческих организаций (АНО)?

Согласно Закону РФ «Об образовании», «Государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций » (ст. 11.1). Российский закон «О некоммерческих организациях» (1996) был принят раньше Закона «Об автономных учреждениях». В нем говорится: «Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования , здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг» (ст. 10).

Поэтому руководители ряда российских регионов, в частности, Тюменской области, не стали дожидаться принятия Федерального Закона «Об автономных учреждениях» и преобразовали ряд бюджетных учреждений (в частности, детские сады) в автономные некоммерческие организации (АНО). Их главное отличие от АУ в том, что они являются негосударственными (схема 1 ).

Схема 1

Деятельность АНО регулируется Законом «О некоммерческих организациях», а не Законом «Об автономных учреждениях». На автономные некоммерческие организации не распространяются льготы, действующие для автономных учреждений (которые могут быть только государственными или муниципальными).

Еще одно ключевое отличие в том, что по решению суда автономные некоммерческие организации могут быть признаны банкротом. Эта мера не распространяется на АУ (см. вопрос № 12).

3. Каким критериям должна соответствовать школа, чтобы стать АУ?

В каждом конкретном случае предложение о переходе школы в АУ принимается учредителем с согласия администрации школы. Администрация школы должна подготовить пакет документов, в том числе провести собрание трудового коллектива и получить его согласие на перевод в АУ. Сегодня эксперты рекомендуют учредителям несколько критериев, которыми следует руководствоваться для принятия этого ответственного решения.

Основными критериями для учредителя при создании автономных учреждений считаются:

– наличие у образовательного учреждения опыта по оказанию платных услуг населению;

– доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15% от общего объема финансирования;

– наличие конкурентной среды;

– наличие проработанных планов стратегического развития, а также финансового плана.

Согласно действующей с 1 января 2008 г. редакции Бюджетного кодекса РФ учредитель бюджетных и автономных учреждений устанавливает им государственные (муниципальные) задания в соответствии с предусмотренной их уставами основной деятельностью. Финансовым обеспечением выполнения заданий являются бюджетные ассигнования (ст. 69.1, 69.2 БК РФ).

Эксперты подчеркивают, что не имеет смысла переводить бюджетное учреждение в автономное, если оно практически полностью финансируется в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. В этом случае учредитель вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т.ч. в рамках сметного финансирования).

Большинство крупных школ сегодня имеют доходы от оказания платных дополнительных образовательных услуг. Эти ОУ могут получить выгоды от смены типа учреждения и должны рассматриваться первыми в списке кандидатов для перевода в АУ.

Эксперты рекомендуют учредителям ОУ руководствоваться данными рейтинга лучших школ, составленными в ходе реализации КПМО и региональных проектов поддержки образования. Образовательные учреждения – победители конкурса лучших школ в рамках КПМО уже имеют опыт реального хозяйствования (в том числе составления планов стратегического и финансового развития, проведения конкурсов, оказания дополнительных платных услуг, работы с попечительским советом). Это чрезвычайно важно в условиях самостоятельного распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, предоставляемыми законом автономному учреждению (см. вопрос № 11) .

4. Можно ли при переходе в АУ сменить учредителя?

Обычно перевод бюджетного учреждения в автономное не предполагает смену учредителя. Новое АУ остается в ведении того же органа власти.

Учредитель автономного учреждения определяется в зависимости от того, на базе какого имущества оно создается. Учредителем федеральных автономных учреждений является Российская Федерация, региональных – субъект РФ, муниципальных – муниципальное образование. В случае со школами речь идет (за незначительными исключениями) об органах муниципальной власти.

Какие функции выполняет учредитель по отношению к АУ?

Согласно ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель ответственен за:

утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств;

реорганизацию и ликвидацию автономного учреждения, изменение его типа;

утверждение передаточного акта или разделительного баланса;

назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

назначение руководителя АУ и прекращение его полномочий; заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя АУ.

Обратите внимание!

В соответствии с п. 9 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» решение о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать сведения об органе-учредителе АУ, наделяемом полномочиями для его создания и ответственном за проведение соответствующих мероприятий.

5. Можно ли насильно перевести школу в автономное учреждение?

Эти опасения были высказаны педагогами при первом знакомстве с проектом закона «Об автономных учреждениях». Возможность насильственного перевода бюджетного образовательного учреждения (а конкретно – школы) в статус автономного с дальнейшим снижением или лишением финансирования (а в худшем случае – даже закрытием), обсуждалась законодателями еще на стадии подготовки законопроекта в комитетах Государственной Думы РФ.

Чтобы поддержать свободное выражение инициативы педагогической общественности, в Закон «Об автономных учреждениях» была внесена принципиальная поправка: решение о создании автономного учреждения путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения (в данном случае – смена статуса школы) принимается по инициативе либо с согласия самого государственного или муниципального учреждения (п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Иными словами, администрация школы может сама выйти к учредителю с предложением изменить тип учреждения с БУ на АУ, либо рассмотреть (принять или отвергнуть) соответствующее предложение учредителя.

И в том, и в другом случае администрация ОУ должна сначала всесторонне обсудить с педагогическим коллективом возможность перехода в АУ. Приняв положительное решение, администрация школы и бухгалтер должны подготовить и завизировать огромное количество бумаг.

В процессе многомесячной подготовки документов администрация примет окончательное решение: готова ли их школа к ответственному шагу смены статуса.

Советуем обратить внимание на высказанное на с. 27–30 данного номера газеты мнение директора гимназии № 40 г. Калининграда Татьяны Павловны Мишуровской, которая уверена, что даже для опытной школьной администрации из шести человек подготовка документов для перехода в АУ будет занимать несколько месяцев. Из этого ясно, что школа не может в одно прекрасное утро «проснуться» в новом для нее статусе автономного учреждения лишь потому, что ей этот статус «навязали» сверху.

Обратите внимание!

Порядок создания автономного учреждения прописан в ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», в Постановлении Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального).

6. Что делать, если учредитель не согласен перевести школу в АУ?

Такие случаи в России уже есть. Ряд школ в российских регионах изъявили желание сменить форму с БУ на АУ, однако учредитель по разным причинам откладывает рассмотрение их заявок. В некоторых регионах (например, в Москве) руководители образования заявили, что пока не собираются менять статус БУ на АУ ни у одной школы города. Однако в других ситуациях отказа учредитель посчитал, что школа пока не готова функционировать в статусе АУ. Причины могут быть следующими:

– отсутствие в школе собственной бухгалтерии, которая необходима для полноценной работы автономного учреждения;

– небольшое количество учащихся и, следовательно, недостаточно высокое финансирование, которое не позволит школе вести активную самостоятельную финансовую деятельность;

– отсутствие в школе источников дополнительного внебюджетного финансирования;

– отсутствие в школе энергичной родительской общественности, в частности, активного управляющего совета, члены которого в дальнейшем могли бы войти в наблюдательный совет АУ.

Одно из главных сомнений учредителя, препятствующих переводу БУ в АУ, заключается в недостаточной подготовленности школы к самостоятельному хозяйствованию. Нужно помнить (см. вопрос № 12) , что в случае взыскания кредиторами по суду часть долгов АУ повисает на учредителе. Это вынуждает его быть особенно осторожным.

Эксперты указывают на то, что некоторые из указанных ситуаций поправимы: у школы может не быть собственного бухгалтера, однако для деятельности АУ достаточно централизованной кустовой бухгалтерии с прозрачным учетом для каждого учреждения отдельно.

В школе может быть немного учеников, однако она может получать заказ от муниципалитета на дополнительные образовательные услуги. Все зависит от активной деятельности ее администрации и управляющего совета.

Однако если школе отказано в переходе в АУ, следует помнить, что решение об этом важном шаге принимает не только коллектив, но и учредитель. Может быть, стоит его переубедить?

Обратите внимание!

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 и является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Минэкономразвития России утверждены (приказом от 20.07.2007 № 261) Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. (Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (п. 6 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях».)

Наблюдательный совет АУ, собирающийся на свои заседания раз в квартал, не является управляющим органом (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Наблюдательный совет АУ, в котором представлены интересы учредителя, осуществляет связь между АУ и его учредителем.

Большинство вопросов, входящих в компетенцию наблюдательного совета, носят совещательный или рекомендательный характер.

Наблюдательный совет по представлению руководителя АУ рассматривает годовую бухгалтерскую отчетность, проекты отчетов о деятельности АУ и использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности. Рассматриваются также предложения руководителя АУ о совершении крупных сделок, вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Наблюдательный совет постфактум утверждает отчетность автономного учреждения. По плану финансово-хозяйственной деятельности АУ наблюдательный совет дает заключение, копия которого направляется учредителю АУ (п. 4 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Решения наблюдательного совета обязательны для руководителя АУ, когда речь заходит о:

– совершении крупных сделок;

– cовершении сделок, в которых имеется заинтересованность;

– проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Все остальные вопросы деятельности АУ относятся к компетенции его руководителя.

Включение в наблюдательный совет представителей организаций-спонсоров, а также СМИ позволит повысить престиж АУ и привлечь дополнительные внебюджетные средства.

8. Должна ли школа, ставшая АУ, заново проходить процедуры лицензирования и аккредитации?

Согласно закону, изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В процессе перехода никто не должен увольняться, а затем писать новое заявление о приеме на работу.

После смены типа учреждения АУ продолжает свою деятельность на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, вплоть до окончания срока действия таких документов.

Это значительно облегчит процедуры перехода из БУ в АУ, так как лицензирование и аккредитация – длительный и трудоемкий процесс.

Обратите внимание!

Школе при переходе в АУ не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий (ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности»), и переоформления иных разрешительных документов (п. 12 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

9. Может ли учредитель в процессе реорганизации изъять некоторое имущество школы?

Это опасение было высказано при обсуждении законопроекта «Об автономных учреждениях». Известны случаи, когда учредители пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, мотивируя это тем, что имущество использовалось не по назначению или не использовалось вовсе.

Согласно закону, учредитель:

на основании перечня видов особо ценного движимого имущества АУ принимает решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному движимому и об исключении из его состава закрепленных за автономным учреждением объектов, перестающих относиться к особо ценному движимому имуществу;

вносит в орган исполнительной власти, на который возложено управление имуществом, предложения о закреплении за автономным учреждением недвижимого имущества и об его изъятии.

Законодатели согласились, что нужно предотвратить изъятие имущества в процессе изменения типа учреждения. Поэтому в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» записано: «... при создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением, не допускается » (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

10. Владеет ли АУ собственным имуществом?

Все имущество автономных учреждений в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» находится в государственной или муниципальной собственности и передается автономному учреждению (так же, как и бюджетному) в оперативное управление в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Имущество (в том числе денежные средства), передаваемое автономному учреждению при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности.

Автономное учреждение не является собственником, однако имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом с учетом определенных в законе ограничений. В рамках этих ограничений оно может использовать имущество, находящееся у него в оперативном управлении, а учредитель (его органы) не полномочен подменять своими решениями и действиями решения и действия автономного учреждения.

Все имущество , находящееся в оперативном управлении автономного учреждения , делится на следующие категории:

недвижимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценное движимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

остальное имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление;

имущество, приобретенное автономным учреждением за счет привлеченных внебюджетных средств.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности, осуществляемой АУ, и от использования закрепленного за АУ имущества. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Обратите внимание!

Перечень всего имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения и передаваемого в оперативное управление АУ, отражается в приложениях к форме предложения о создании АУ (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325).

На основании Постановления Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 особо ценным движимым имуществом признается имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. рублей; а также иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление основной деятельности АУ будет затруднено.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет выделенных учредителем средств. Остальным имуществом, в т.ч. недвижимым имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Это имущество не является его собственностью, однако права АУ по распоряжению им существенно расширены: «остальное имущество» можно, к примеру, сдать в аренду или продать без каких-либо согласований с учредителем. Бюджетные учреждения не имеют такой возможности.

Согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.

11. Может ли АУ свободно распоряжаться своими средствами?

Одна из самых привлекательных черт автономного учреждения – его свобода в распоряжении заработанными средствами. Для бюджетных учреждений границы этой свободы еще более сократились в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса.

С 1 августа 2008 года бюджетное учреждение больше не имеет права без согласования с учредителем расходовать средства, полученные из внебюджетных источников.

В предыдущей редакции Бюджетного кодекса полученные образовательным учреждением внебюджетные средства считались неналоговыми доходами бюджета. В действующей редакции (п. 5 ст. 41 БК РФ) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Таким образом, все привлекаемые бюджетным учреждением доходы из внебюджетных источников должны закладываться в бюджет уже на стадии его составления.

Автономное учреждение (в соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ) лишено этих проблем: его доходы от использования имущества и оказания платных услуг поступают в распоряжение АУ и расходуются им по собственному усмотрению.

АУ может больше не беспокоиться по поводу остатков бюджетных средств на счетах, которые бюджетным учреждением (в соответствии с п. 4 ст. 242 БК РФ) не позднее чем через два последних рабочих дня текущего финансового года должны быть перечислены на единый счет бюджета. Средства на счетах АУ полностью остаются в его распоряжении.

Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ бюджетным учреждениям не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты. АУ имеет право получать кредиты.

Бюджетное учреждение не вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Автономное учреждение этими правами обладает, если получено согласие его учредителя (п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Все это дает школе новые возможности для самостоятельного хозяйствования, проведения конкурсов, заключения договоров с социальными партнерами. Однако свобода распоряжения средствами имеет обратную сторону (схема 2 ).

Схема 2

Сравнение возможностей БУ и АУ

Какие права?	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
Право распоряжения закрепленным имуществом	Не вправе распоряжаться (п. 1 ст. 298 ГК РФ)	Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника (п. 2 ст. 3 Закона)
Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Эти доходы после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов БУ и отражаются в доходах соответствующего бюджета (п. 2 ст. 42 БК РФ). Смета утверждается учредителем	Распоряжается самостоятельно (п. 2 ст. 3 Закона), в т.ч. средствами, полученными от целевого капитала
Права по привлечению заемных средств	Не вправе получать кредиты (п. 8 ст. 161 БК РФ)	Вправе привлекать, так как на АУ не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ
Права по открытию банковских счетов	Федеральные БУ используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ (п. 7 ст. 161 БК РФ)	Вправе открывать счета в кредитных организациях (п. 2 ст. 2 Закона)

12. Может ли обанкротиться АУ?

При обсуждении Закона «Об автономных учреждениях» законодатели и общественность были обеспокоены решением этого вопроса. Действительно, если бюджетное учреждение несет ответственность за свои действия в пределах имеющихся у него денежных средств, то АУ отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Есть вероятность того, что образовательное учреждение заключит рискованную сделку, не справится с обязательствами и кредиторы получат возможность изъять часть имущества АУ за долги. При этом по долгам может быть изъято имущество, без которого школа не сможет продолжить свою деятельность: здание, мебель, учебное оборудование.

Закон ограждает АУ от подобных ситуаций. Взыскание долгов АУ не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем.

В соответствии с п. 1 ст. 65 ГК РФ автономное учреждение не подлежит банкротству: «Юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения , политической партии и религиозной организации, по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом)».

Таким образом, АУ отвечает за долги своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и от взыскания, согласно ст. 120 ГК РФ.

Если же у АУ нет никакого имущества, кроме указанного выше, долг повисает: АУ продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура изъятия имущества за долги не проводится. В этом заключается различие между бюджетным и автономным учреждением: если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспеченными.

Таким образом, школа защищена от процедуры банкротства, но долги все же повисают на учредителе, который передал АУ имущество.

Это еще одна причина, по которой учредитель вынужден тщательно взвешивать решение о переводе каждого бюджетного учреждения в автономное (см. вопрос № 6).

Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность АУ Сегодня в рамках реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» принято шесть постановлений Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» утверждена форма предложения о создании автономных учреждений. Установление единой формы сведений о государственных (муниципальных) учреждениях позволит объективно и обоснованно принимать решение об изменении их типа на автономное учреждение. Во исполнение Постановления Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 приказом Минэкономразвития России от 20.06.2007 № 261 утверждены Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Приказом Минэкономразвития России от 22.10.2007 № 354 в них внесены изменения. Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» установлены соответствующие правила определения видов особо ценного движимого имущества. Отсутствие такого порядка значительно затруднило бы осуществление основной деятельности автономного учреждения. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» принят порядок составления и принятия соответствующих отчетов. Приняты также Постановления правительства, не касающиеся муниципальных образовательных учреждений.